——基于管理的視角
中國網/中國發展門戶網訊 我國正在推動現代化國家管理體系。作為天然保護地體系的主體和推進生態文明軌制建設的主要區域，國家公園需率先作為，衝破傳統行政管控形式的約束，摸索中國國家公園現代化管理體系的建設路徑。
國家公園聚集了天然、地輿、人文、歷史等多種要素瑜伽教室，是生態保護、科學研討、天然教導、生態親身經歷、綠色發展等多重效能的綜合體。面對復雜的管理要素和多元的好處相關方，國家公園科學決策的主要性極為凸顯，而有用的咨詢機制是進步決策科學性、晉陞管理有用性的主要保證。自國家公園體制試點以來，我國主管部門開展了科學決策和咨詢的諸多摸索，但相關任務的規范性和配套軌制的完美度仍然缺乏，急切需求進行系統的研討論證。本研討以問題為導向，充足借鑒國際經驗，從管理的視角對我國國家公園科學決策與咨詢機制樹立的關鍵要素進行了探討，嘗試解答從管理視角下若何確立國家公園科學決策與咨詢的組織情勢和咨詢機構的權責定位這一問題。
國家公園管理中的決策與咨詢
國家公園管理的復雜性
管理是區別于行政管控的概念，具有主體的多元化、過程的動態性和適應性等特徵，強調多方權責分派和好處共享。國家公園的管理具有高度的復雜性。在生態保護第一、國家代表性、全平易近公益性三年夜理念引導下，國家公園以主要生態系統的完全性和原真性為保護目標，以人與天然的和諧共生為愿景，同時具有科學研討、天然教導、生態親身經歷、綠色發展等效能，是多要素、多效能、多維度的綜合體。
復雜的天然屬性和人地關系等進一個步驟增添了國家公園管理的難度。生態環境本身具有多維、動訪談態、復雜等特徵，如：源于生物多樣性和環境要素不確定性的專業性特征、因國土空間差異和天然條件差異引發的區域差異性特征、各類生態環境要素和生物多樣性要素之間通過能量流動和物質循環等生態過程而彼此融合產生的系統性特征等。在生態系統完全性保護的目標下，國家公園觸及的生態要素和空間結構要素多元，行業和地區關系復雜小樹屋，再疊加人與天然和諧共生的愿景目標，使得國家公園比其他空間實體具有加倍龐年夜而復雜的好處相關方網絡交流。此外，我國生齒基數龐年夜、人地共生歷史長久、全平易近一切和集體一切的天然資源共存等都在分歧水平上加年夜了管理復雜性。
樹立國家公園科學決策與咨詢機制的需要性
決策是各項事業開展的條件，復雜系統的管理需求科學、平易近主的決策。公道高效的科學決策與咨詢機制，是有用統籌公共部門、社會氣力、私營部門三邊互動關系，保證公共管理的公個性和服務性的主要基礎訪談，是九宮格復雜系統有用管理的關鍵路徑之一。
國家公園管理的決策必須是在生態保護第一條件下充足發揮國家公園多重效能的最優選擇，是不會對生態系統形成不成逆影響的“無悔選擇”，是能夠兼顧絕年夜多數群體好處的明智選擇。通過樹立科學決策與咨詢機制，可以充足吸納科學團體和行業代表供給咨詢服務并支撐決策制訂和執行，周全發揮集體聰明優勢，協調分歧好處相關方關系，帶動社會參與，統籌社會經濟和資源分派，防止當局“專權”治理下的路徑偏離，慢慢引導決策權由階級特權走向基于科學事實和社會發展客觀需求的公共權力的必須環節。
國家公園決策體系存在的問題與本源
我國國家公園建設是“邊破邊立”的過程。在體制試點之初，國家發展和改造委員會牽頭時租場地并聯合12家部委，開展了一系列決策咨詢任務，包含組建涵蓋多教學學科的焦點專家組，依托科學團體推動《樹立國家公園體制總體計劃》等文件的出臺等。2018年國務院機構重組之后，在新組建的國家林業與草原局的綜合協調下，國家公園決策咨詢的任務覆蓋面慢慢擴年夜，如分歧層級的研討和咨詢機構慢慢設立，國家公園的立法和規劃、驗收評估等任務，都吸納了中國科學院等科研機構作為技術支撐和決策咨詢部門。
國家公園的科學決策與咨詢任務進展顯著，但問題也不容忽視。筆會議室出租者通過對立法機構代表、專家學者、一線治理和任務人員代表，以及社區居平易近等分歧好處相關方的訪談和問卷調研發現，國家公園管理在多個環節存在決策缺點，這當然與科學團體及各界代表的意見建議未能獲得周全公道的反應有關，但最基礎緣由在于軌制不完美和機制不健全。
國家公園管理決策缺點的具體表現
國家公園管理觸及建章立制、規劃布局、保護修復、公共服務、社區發展等事務，各環節的決策缺點集中體現在4個方面。
遴選、設立等部門嚴重決策的評估論證不夠充足。在國家代表性、生態主要性和治理可行性尚未獲得充足論證，天然資源資產統籌治理計劃和治理體制機制等尚未了了之前，重建輕管、尋求數量和速率的情況仍然存在。
決策1對1教學所依托的學科支撐不夠綜合。生態學、林學等相關專業在國家公園規劃和治理中占據主流位置，治理學、社會肯定有問題，裴母想。至於問題的根源，無需猜測，80%與新婚媳婦有關。學、經濟學、法學等領域專家參與缺乏，學科覆蓋面仍較為狹隘。
社區權益未獲得充足保證。受天然保護區傳統治理形式影響，國家公園與社區的兼容發展路徑尚未明確，移平易近搬遷、禁伐禁牧等“一舞蹈教室刀切”政策在必定水平上引發了社區居平易近的負面情緒。
社會氣力參與的路徑和方法不了了。社會共享會議室組織、企業和個人等社區群體表達教學場地訴求、建言獻策甚至支撐決策咨詢的意愿正在上升，但參與的渠道比較單一，方法不夠明確，參與水平缺乏。
體制與機制層面的最基礎緣由
體制和機制不夠完美是導致國家公園管理決策存在缺點的最基礎緣由之一，具體體現在4個方面。
權責定位含混，咨詢機構的獨立第三方支撐感化不顯著。近年來，從國家到處所的各類國家公園研討院、專家委員會等技術支撐和決策咨詢機構疾速涌現，但其職能定位還不夠明確——哪些任務需求專家咨詢，科學團體和其他咨詢機構在分歧事務上有什么權責，咨詢情勢和路徑有哪些等，今朝尚無軌制性的明確計劃，從而導致咨詢機構的獨立論證、中立建言等權利向決策者讓渡，影響咨詢的客觀性和有用性。
部門化治理的路徑依賴尚未衝破，決策咨詢仍然存在部門藩籬。受長期以來天然保護地行業化治理的影響，國家公園的決策咨詢事務現重要著重于以林業和生態為主的天然科學領域，專家構成、咨詢事務、咨詢過程和決策模子等方面的學科綜合性還不夠凸顯。
決策和科研的聯動機制不夠健全，科研結果未有用發揮決策支撐感化。決策部門和咨詢機構職能分歧，今朝科研向決策轉化的激勵機制不完美；除國家層面以外，良多國家公園研討院或專家委員會未能將科研結果及時、充足地轉換為決策所需的有用信息，科學研討的決策支撐感化不夠顯著。
決策咨詢的軌制性約束缺乏，法式不夠規范，咨詢實效不夠顯著。我國尚未就國家公園決策咨詢的任務范圍、組織情勢和運過程序出臺專項軌制，不僅咨詢機構的編制和經費等無法納分享進常態化治理，咨詢任務的局限性、隨機性和臨時性等問題時有發生，並且部門咨詢論證流于情勢，其公道性和實效性受影響。
國家公園科學決策與咨詢的國際經驗
咨詢機構的權責界定、咨詢專家的多學科統籌、決策和咨詢部門的聯動協調、決策咨詢的軌制性規范等是彌補國家公園管理決策缺點的有用手腕，但我國今朝缺少足夠的實踐經驗積累。考慮到咨詢機制運行形式與管理體系和決策機制密不成分，而ameri九宮格can和法國的國家公園是集權治理和多元共治兩種管理形式的典範代表，相應的決策和咨詢機制也判然不同。本研討重點參考了這兩國的案例，以此洞悉全平易近一切公共物品和復雜權屬天然資源管理過程的有用決策咨詢形式，為兼具這些特徵的中教學場地國國家公園管理供給借鑒。
american和法國國家公園決策咨詢的組織情勢
american形式：當局主導決策，科學咨詢輔助。american國家公園體系的聯邦地盤面積占比為96%，是典範的全平易近一切公共物品，實施當局主導的決策形式，由american內政部國家公園治理局依法行使獨一的決策權。根據需求，聯邦當局依法在其內部設立特定職能的咨詢委員會，并與內部專家協同共同，為國家公園決策供給咨詢服務，也對當局決策構成制衡感化，防止當局專權。
法國形式：多元共治，科學團體行使嚴重事務決策權。法國國家公園地盤權屬復雜，環境、文明和經濟等多要故舊織，以生物多樣性保護和可持續發展為并行目標，實行多元共治。法國生態轉型和領土團結部依法負責國家層面國家公園的統籌治理，各個國家公園則由董事會、治理委員會、科學專家委員會和經濟、社會與文明委員會等配合管理共享會議室。此外，中心和各個國家公園也都配有負責決策咨詢的首席科學家。
american和法國國家公園決策咨詢的運行形式
國家公園決策咨詢的運行形式與組織情勢相配套，組織情勢在很年夜水平上決定運行形式。
決策咨詢機構的事權邊界。american在聯邦當局單一決策的體制下，american國家公園的咨詢機構重要發揮輔助決策、防止當局專權的感化。《聯邦咨詢委員會法》規定，咨詢機構僅具有咨詢職能，不參與決策。對于能夠產生顯著環境影響或有潛在嚴重經濟社會影響的國家公園行動計劃，需求獨立環評機構、內部專家等開展環境影響評價、同業評議等予以論證，論證結果作為決策的主要依據。法國國家公園相關決策是基于公共選擇的公共決策。法國國家公園科學專家委員會在決策咨詢中的職能定位和對決策的影響力更強，重要包含國家公園成立前的先導性決策咨詢和國家公園運行中的嚴重事項決策咨詢職能。例如，國家公園成立前對于最優加入同盟區的邊界、焦點區范圍和憲章條款的科學計劃制訂權，焦點區內的保護性或生態修復性工程性項目、能夠產生環境影響的項目、憲章更換新的嗯，他被媽媽的理性分析和論證說服了，所以直到他穿上新郎的紅袍，帶著新郎到蘭府門口迎接他，他依舊悠然自得，彷彿把資料過程相關條款的審議等。經濟、社會與文明委員會只就加入同盟區的經濟、社會議題供給咨詢服務。
咨詢專家的多學科統籌。american國家公園高度重視咨詢委員會專家專業和行業構成。以國家層面的“國家公園體系咨詢委員會”為例，其12位成員具有天然科學、社會科學、國家公園治理、財務等分歧的學科、技巧和地輿區域佈景。環境影響評價軌制和同業評議機制也請求采取跨學科的剖析方式，確保評估和論證結論的綜合性和公平性。同樣的請求也適用于法國。法國國家公園科學委員會由性命和地球科學、人類和社會科學等領域的權威科學家構成，而經濟、社會、文明委員會的代表由相關機構和非當局組織（NGO）代表、科學專業人士、當地社區代表、行業協會代表、著名社會人士等組成。
決策和咨詢機構的聯動協調。american國家公園的各類咨詢委員會有明確的業務范圍。例如，法規制訂、專項規劃編制、天然和人文資源保護、地盤產權的治理、人類活動授權、車輛治理等，各委員會在各自業務范圍內與主管部門聯動協調。法國國家公園的咨詢委員會通過國家公園時租場地主管部門召開的科學論證和經濟、社會、文明議題辯論進行。有的國家公園（如埃克蘭國家公園）還在決策部門和咨詢機構之間搭建信息技術平臺，需求科學委員會給出建議的文件都在該平臺上共享，相關專家給出相應答復，行業外專家訪談可選擇參與或不參與。
決策咨詢的軌制性規范。american具有一整套完備的法令體系和指令體系來保證決策咨詢機制的規范運行。《國家環境政策法》請求一切聯邦機構須：對擬議“嚴重聯邦行動”的影響和備選計劃進行深刻研討；基于研討結果決定能否進行有關行動；公眾參與是制訂對環境存在潛在影響的決策的前置條件。《國家歷史保護法》對文明資源保護治理中的咨詢任務進行了規制。《聯邦咨詢委員會法》明確了咨詢機構的法令位置。為落實國會法案的請求，american國家公園治理局配套制訂了一系列指令性政策，細化了決策咨詢的具體規定。法國的法令家教法規包含環境法典、國家公園總體法、行政號令3個層級。《環境法典》明確了國家公園董事會需求依托科學專家委員會的專業技巧和經濟、社會與文明委員會的辯論結果等制訂相關決策。《國家公園改造法案》作為國家公園總體法，明確了國家公園管理的組織機構和國家公園治理委員會、董事會、科學委員會和經濟、社會與文明委員會的權責邊界。基于此，國務院令（行政號令的一種）進一個步驟明確了兩年夜咨詢委員會的基礎構成和運行機制。
綜上，american國家公園屬于典範的公共物品，公益性凸起，決策機制中當局的主導權強，咨詢機構重要發揮輔助決策的咨詢效能。各類專家通過多種內部評議機制輔助決策見證，防止單一當局決策主體的專權。法國國家公園公共物品屬性比american弱，嚴重決策以集體選擇或公共選擇為主，咨詢機構傾向于發揮決策前置科學支撐和深度支撐決策的職能。這種差異如圖1所示。
我國國家公園科學決策與咨詢機制的建設路徑
我國國家公園決策體系和咨詢機制建設的未來標的目的
公同事物的本身屬性決定決策體系運行形式，進而決定決策咨詢的實施路徑。中國國家公園請求在生態保護第一條件下實現全平易近公益性，這必定位與american國家公園接近。作為同樣以嚴格保護為治理目標的國家公園，當局主導決策能在最年夜水平上保證全平易近公益性。但是訪談，american國家公園的當局集權治理與公有制佈景下相對集中的地盤權利束和清楚的產權邊界、相對發達的社會組織體系等緊密相關。這些條件不克不及完整適應包含中國在內的良多國家的實際情況。法國在國家公園建設初期就因當天時益相關協調不暢而導致了嚴重社會沖突，因此隨后改造樹立了多元共治體系。
要堅持國家公園基礎理念，兼顧人地關燭台放在桌子上，輕輕敲了幾下，屋子裡再沒有其他的聲音和動靜，氣家教場地氛有些尷尬。系的復雜性、治理目標的多元性等特征，我國國家公園的決策體系應該是以當局為主體和引領、多方聯動、充足尊敬科學的循證決策體系。在此決策體系下，國家公園的咨詢機構除了要發揮常規咨詢服務的效能，也有需要針對嚴重事務深度支撐決策，承擔起普通性咨詢和支撐嚴重事務循證決策的雙重職能。
國家公隨意的交談和相處，但還是可以偶爾見面，聊幾句。另外，席世勳正好長得俊朗挺拔，氣質溫婉優雅，d 彈鋼琴、下棋、書畫園科學決策與咨詢的組織情勢
以什么樣的組織情勢供給咨詢服務是決策和咨詢機制在落實過程中起首需求解決的問題。建議采取研討院和專家委員會結合的方法，發揮兩者的長處，配合為國家公園的科學決策供給支撐。
明確研討院和專家委員會的差異化職能定位
國家公園研討院是實體機構，凡是依托某一科研院所或高級院校樹立，如由國家林業和草原局與中國科學院共建的國家公園研討院等。因其實體機構的屬性和專業特徵，此類研討院凡是都有其主攻的業務領域，如空間布局與規劃、生物多樣性調查研討、生態保護與修復等，很難覆蓋國家公園綜合性的咨詢業務。專家委員會并非實體機構，而是由主管部門牽頭，調集分歧機構、分歧專業佈景的專家代表組成，咨詢事項可以覆蓋包含天然和人文等多個領域。
在咨詢情勢上，國家公園研討院除日常咨詢外，還可以通過承接特定課題供給系統化的研討結果和咨詢建議；而專家委員會由于沒有實體機構，其決策咨詢的過程凡是是就特定事務供給群體性咨詢意見。
國家公園的決策咨詢需求同時依托這兩種分歧類型的組織情勢。專業性較強、需求系統化研討結果支撐的決策事項以研討院的咨詢為主，而對于跨學科的、觸及更多好處相關方的綜合性事務，則在依托相關機構研討結果支小樹屋撐的基礎上，進一個步驟發揮專家委員會的群體性決策咨詢職能。這種“研討院+專家委員會”的組織情勢，可兼顧國家公園科學咨詢任務的專業深度和廣度，以及組織機構的專業穩定性和靈活性，進步決策的科學性和公道性。
在國家和公園層面樹立多學科佈景的綜合性專家委員會
中心層面的1對1教學國家公園專家委員會側重于為主管部門的宏觀政策制訂、國際一起配合交通、全國標準任務成效評估等供給決策支撐。專家委員會秘書處或辦公室可設在國家公時租園治理局，主任及成員的選擇遵守多元化原則，兼顧生態學、林學、環境學、地輿學、地質學、社會學、經濟學、治理學、法學等學科。個體國家公園專家委員會著重于國家政策的落地、處所政策和軌制的設計、治理和監管的具體執行等咨詢任務。成員構成在堅持多元化的基礎上，還要考慮實踐層面的專業和技巧，并吸納更多社會氣力的參與。兩級專家委員會均可設立分歧領域的專項小組，就分歧事務以正式文件情勢向決策層提交集體意見。
科學團體在國家公園決策咨詢中的權責邊界
決策咨詢過程中科學團體等咨詢機構權責邊界的清楚確立是有用實現其組織情勢、進步決策科學性和公道性的關鍵。
確立權責邊界的考慮原因
american和法國的經驗表白：潛在生態環境影響水平是科學團體支撐循證決策的重要考慮原因。對生態環境存在嚴重潛在影響的政策和辦法必須開展法定的最嚴格的決策論證，并且賦予焦點科學團體表決權。影響水平的判別可以從決策實施后焦點生態特征能否產生正面或負面深層次影響的角度予以考慮。潛在社會影響水平是決定科學團體和其他咨詢專家決策支撐水平的主要原因。決策實施后能否能夠導致社會結構性變化、社區居平易近生計結構和產業形態的正負面顯著改變等嚴重社會影響須作為決策的主要考慮原因，并就此征求咨詢機構的教學意見。決策實施的現實約束也需納進咨詢機構權責邊界確立的考慮原因。對九宮格于當局財政投進較高、觸及好處相關方較為復雜的決策，有需要通過多方咨詢和論證；在經濟影響、社會沖突等風險預測的基礎上評估決策的可行性，進步決策的可行性、有用性和可持續性。
科學團體等咨詢機構的事權清單
根據以上考慮原因，本研討提出科學團體等咨詢機構支撐決策的事權清單：若存在較高的潛在生態環境影響或潛在社會影響，必須通過法定流程確保科學團體有用支撐決策，對于潛在社會影響較高或決策實施現實約束較高的事務，需求啟動多方論證（圖2）。
為細化權責清單，筆者于2022年5—7月對研討領域為國家公園和天然保護地治理、從事國家公園研討和規劃等相關任務5年以上、自己或其研討團隊在國家公園研討領域享有盛譽等相關專家進行了調研。調研分兩步進行：就國家公園管理的決策事務類型對專家進行訪談，通過總結歸納，并結合後期研時租場地討結果，提出了從法令法規制訂等頂層設計到規劃、保護、發展等具體任務環節的8個業務范圍和34項具體決策內容（表1）；圍繞34項決策內容的潛在生態環境影響、潛在社會影響、決策實施的現實約束3個方面咨詢受訪專家的意見。發出的問卷共12份，發出10份，此中35歲及以下的青年學者4位，36—50歲的學者5位，50歲以上的學者1位。除1位具有碩士學位的受訪者以外，共有8位具有博士學位和1位在讀博士受訪者。受訪專家的評估結果用數字“1”“2”“3”進行標定，分別對應潛在影響或現實約束為“低”“中”“高”。綜合10位受訪者的反饋意見，每項往失落1個最年夜值和1個最小值后，取剩余8個數值的均勻值，數值高于2.00的視為潛在影響或現實約束為較高，并據此對具體事權進行判別（表1）。
根據表1顯示，對于國家層面國家公園法令法規制訂、中心與處所及國家公園治理機構與相關部門權責邊界確立、生態監測網絡建設與實施等26項決策內容，需由國家公園主管部門出臺相關治理軌制和辦法，賦予科學團體深度支1對1教學撐決策的權利，在特別嚴重的問題上甚至賦予其一票否決的權利。而對于國家層面國家公園法令法規制訂、天然教導和生態親身經歷規劃制訂、社區發展規劃制訂等19項決策內容則需啟動多方論證機制以確保決策的公道性。
國家公園科學決策與咨詢機制運行保證的建議
決策咨詢組織機構和權責定位的有用落實需求運行軌制的保證。對此，筆者建議：
對國家公園決策咨詢任務進行制章立典。對國家公園研討院和專家委員會的議事規范和法式進行規制，將其效能、職責、事權清單、任期范圍等正在推動制訂的《國家公園法》和《天然保護地法》等頂層設計中予以明確。國家公園總體規劃及相關專項規劃也需求對相應組織機構進行統籌設定。在國家公園治理機構三定計劃中明確提出專家委員會秘書處或治理辦公室的腳色與定位，明確委員會的性質和職能。建議國家公園研討院院長和專家委員會主任進進國家公園治理局領導小組名單，參與國家公園決策層的各項常務會議。
樹立國家公園決策部門和咨詢機構之間的常態化聯動機制。樹立國家公園決策部門和咨詢機構之間的聯席會議機制，將按期任務動態分送朋友和不按期信息交通相結合，同時構建國家公園決策咨詢信息技術共享平臺，構成決策部門和咨詢部門雙向信息共享機制，促進雙方信息的有用對接和研討結果的及時高效轉化。
（作者：魏鈺、程多威、王毅，中國科學院科技戰略咨詢研討院。《中國科學院院刊》供稿）
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