健全國家公園管理體系，高質量推動世界最年夜的國家公園體系建設

中國網/中國發展門戶網訊 中國國家公園體系建設起步雖晚，卻承載著新時代賦予的主要職責和任務。國家公園不僅承擔著保護中華平易近族最主要的天然生態系統和天然景觀，給子孫后代留下珍貴天然資產的重擔，也肩負著為國平易近供給更多更好的生態親身經歷、天然教導和科普啟智場所的任務，是引領中國人與天然和諧共生的現代化建設的主要載體。自黨的十八屆三中全會提出藍玉華深吸了口氣，道：“他就是雲音山上救女兒的兒子。”樹立國家公園體制以來，黨中心、國務院出臺了多項主要改造文件，推動了國家公園體制建設獲得嚴重進展。2022年，國家林業和草原局等4部門聯合印發的《國家公園空間布局計劃》，擘畫了到2035年基礎建玉成世界最年夜的國家公園體系的宏偉藍圖。藍圖振奮人心，但實現難度不小——不僅需求在不到15年的時間內高效完成40多個國家公園的創建，還需采取科學審慎的態度高標準推動國家公園體系建設，力圖使中國國家公園體系成為全球國家公園后來居上的典范。管理體系是高質量推動世界最年夜國家公園體系建設的關鍵，有用的管理體系不僅有助于實現國家公園體系建設“年夜面積”和“高質量”雙贏，還有助于化解國家公園建設中面臨的各種牴觸和挑戰，下降建設和治理本錢。

當前針對中國國家公園立法、治理體制、事權劃分、資金瑜伽教室機制、特許經營軌制等當局管理研討相對較多，而對包括當局管理、市場管理、社會管理在內的整體管理框架和管理體系研討較少。楊銳提出了中國國家公園管理體系建設的原則、目標與路徑，其焦點觀點和建議仍聚焦于當局管理領域，而對于若何構建一個當局、市場、社會等多元主體配合參與的管理體系，所述未幾。本文基于多年國家公園和體制試點區、候選區調研，分析當前中國國家公園管理面臨的挑戰和問題，提出中國國家公園管理的理論框架和深化管理體系改造的建議，以期為我國高質量建設世界最年夜的國家共享空間公園體系供給管理理論和決策支撐。

健全中國國家公園管理體系的需要性和嚴重意義

健全國家公園管理體系是中國建設世界一流國家公園體系的必定請舞蹈場地求

中國具備樹立世界一流國家公園體系的基礎條件。天然條件。中國地區遼闊、地貌和氣候復雜多樣，是世界上生物多樣性和生態系統類型最豐富的國家之一；擁有眾多特有珍稀物種和天然奇觀，世界天然遺產和天然與文明雙遺產分別為14處和4處，世界地質公園41處，均居世界第一。文明基礎。中國國家公園建設根植于中華文明膏壤，中華平易近族自古就秉持“瑜伽場地道法天然、天人合一”的保存理念并延存至今，這一文明和實踐準則是我國樹立人與天然和諧共生的國家公園的主要文明保證；中國國家公園在保護天然遺產的同時，也保護著眾多傳承千年、能為國家公園減色添彩的物質和非物種文明遺產，擁有其他國家難以比擬的文明優勢。天然保護基礎。黨的十八年夜以來，中國高度重視生態文明建設，“尊會議室出租敬天然、順應天然、保護天然”等理念已深刻人心，生態文明軌制體系的“四梁八柱”已基礎樹立；同時，中國高度重視生物多樣性保護，先后樹立了各類天然保護地近萬處，樹立了生態系統研討網絡、中國生物多樣性監測與研討網絡等監測和研討平臺，陸續發布了《中國生物多樣性紅色名錄》等一系列物種名錄，為樹立世界一流的國家公園奠基了堅實的保護基礎。政治意愿。黨的十八屆三中全會以來，習近平總書記高度重視并親自謀劃、安排國家公園建設，中共中心辦公廳、國務院辦公廳印發多份主要文件推動國家公園建設，強烈的政治意愿將為世界一流國家公園體系建設供給靠得住保證。

建設世界一流的國家公園體系需求世界一流的管理體系。相對于天然保護區，國家公園具有更高的目標和加倍多元化的效能定位，觸及的主體和好處相關方更多（表1），是復雜的公同事務。中國科學院科技戰略咨詢研討院國家公園管理體系研討課題組（以下簡稱“課題組”）在國家公園、國家公園體制試點區和候選區調研發現，傳統的天然保護區行政治理形式在處理國家公園復雜公同事務中面臨很年夜困難——不僅任務推動難度年夜、治理本錢高，並且不難惹起國家公園和處所當局、社區之間的隔閡，減弱處所當局支撐國家公園建設的積極性。從國際經驗看，法國國家公園建設初期的“畫圈保護”形成的國家公園與周邊市鎮及社區小樹屋的尖銳牴觸，已是前車之鑒；而其后期通過改造促進國家公園的多元共治經驗值得借鑒。眾多研討和案例證實了樹立當局、社會、市場多元主體配合參與、各司其職、各盡其責、彼此協同的管理體系，將有用化解國家公園或天然保護地管理中所面臨的各種牴觸，改良管理效能，從而實現生態、社會、經濟效益的最年夜化。

健全國家公園管理體系，是解決國家公園面臨的一系列管理難題的需要舉措

中國國家公園建設面臨生齒眾多、地盤權屬復雜、人地牴觸凸起、歷史遺留問題較多等特別國情。想要治理好面積超過1000000 km2而生態位置極其主要、人地關系極為復雜的國家公園體系，面臨眾多管理難題。例如：若何樹立有用的統籌協調機制，破解當前國家公園體系建設面臨的跨部門、跨區域、央地間統籌協調難題；若何樹立有用機制均衡生態保護和社區發展之間的關系，在實施更嚴格的保護同時，促進公園內及周邊社區的可持續發展，以實現配合富饒愿景；若何處理好國家公園復雜的地盤一切權、承包經營權、治理權問題，以統一行使國土空間用處管束，化解條塊朋分、破裂化治理問題；若何樹立有用的加入機制，防止礦業權和小水電加入過程中形成的尖銳牴觸；若何樹立有用的共建共治共享機制，保證處所當局、社區、公眾、社會組織、企業等主體和相關方的充足參與和基礎權益，防止“畫圈保護”帶來的各種牴觸、隔閡等。通過深化改造以健全國家公園管理體系是應對上述管理難題，確保我國世界一流國家公園體系建設行穩致遠的需要舉措。

中國國家公園管理面臨的重要挑戰和問題

自黨的十八屆三中全會提出樹立國家公園體制以來，在各方配合盡力下，中國國家公園在空間布局規劃、天然資源治理、生態保護修復等方面獲得了主要進展，是生態文明體制改造中進展最快、成效最顯著的綜合改造事項之一。但國家公園是復雜的公同事務，在我國也是新型事務，建設難度年夜、困難多，課題組通過多年針對國家公園、國家公園體制試點區和候選區的調研發現，中國國家公園管理仍面臨不少挑戰和家教問題。

面臨的重要挑戰

生齒眾多、分布廣泛，均衡保護和發展關系難度年夜。國家公園及周邊往往分布著大批社區和原住居平易近。根據WorldPop數據集2020年1 km辨別率生齒分布數據，第一批國家公園內及周邊5 共享空間km、10 km和20 km緩沖區范圍內分別分布約63.66萬、79.05萬、206.70萬和453.17萬人（表2）。以此推算，未來全國49個國家公園及其周邊區域將觸及數千萬鄉村生齒。國家公園實施嚴格的生態保護，難免對公園內外規模龐年夜的鄉村生齒的傳統生計產生影響；而綠色新興產業在國家公園創建初期，由于缺少設施、軌制、人才等基礎，發展緩慢，短期內難以支撐鄉村居平易近生計共享空間的改良，使中國國家公園體系建設將長期伴隨均衡生態保護和鄉村社區發展關系的難題。

觸及主體和好處相關方眾多，統籌協調難度年夜。國家公園建設和治理既觸及中心當局、處所當局、瑜伽教室國家林業和草原局、天然資源部、生態環境部、水利部、農交流業農村部、中心機構編制委員會辦公室（簡稱“中心編辦”）、財政部等中心及處所行政治理部門，也觸及科研團體、企業、公眾、社區、公益組織、媒體等眾多相關方，在整兩人都舞蹈場地站起來後，裴毅忽然開口：“媽媽，我有話要告訴你寶貝。”合各類天然保護地樹立國家公園過程中還觸及眾多機構整合和人員設定問題。無論是國家層面，還是具體國家公園層面，均面臨統籌協調難的問題。

地盤權屬復雜，天然資源資產統一治理難度年夜。全國農村集體資產清產核資結果顯示，截至2019年全國農村集體地盤面積65.5億畝（436.67萬平方公里），約占陸地國土面積的41對1教學5.5%，這一地盤一切權結構使我國國家公園體系難免包括年夜面積集體地盤。同時，良多國有地盤沒有經過符合法規的地盤承包經營法式而被村集體或個人應用；地盤承包經營權流轉常以口頭協議的情勢進行，沒有正式合同，甚至出現統一塊地盤屢次流轉或“你想清楚了嗎？”藍沐一臉愕然。同時流轉給多人的現象。國有地盤和集體地盤疊加分歧情勢、分歧年限的地盤承包制和地盤流轉，形成中國國家公園及候選區地盤權屬的復雜水平世之罕見，也加年夜了國家公園天然資源資產統一治理的難度。

長期開教學場地發應用史，歷史遺留問題處理難度年夜。中國歷史長久，即使是偏遠的區域，也有人類長期活動的蹤跡；特別是經歷年夜規模的工業化、會議室出租城鎮化和農業農村現代化建設后，中國少受人類干擾的高質量荒原已非常稀缺。國家公園及候選區往往分布有必定數量的礦業權、小水電。這些礦業權和小水電是處所經濟發展支柱和動力平安的保證，且年夜部門在設立法式了，說吧。媽媽坐在這裡，不會打擾的。”這意味著，如果您有話要說，就直說吧，但不要讓您的母親走開。上具有符合法規性；在國家層面尚未制訂加入補償軌制明確補償主體、標準、法式的佈景下，處所當局多直接關停或限制應用，難免激發各類牴觸。

存在的重“花姐，你怎麼了？”奚世勳無法接受突然變得如此冷靜直接的她，無論是神情還是眼神，都沒有一絲對他的愛意，尤其是她要問題

行業治理部門治理公同事務面臨統籌協調難題。國家公園的建設和治理除了由國家林業和草原局直接負責外，還觸及眾多其他主體和好處相關方。國家林業和草原局在缺少宏觀統籌治理授權的佈景下，統籌協調各部門和相關方配合推動國家公園建設和治理面臨較年夜困難。重要體現在：在缺少有用統籌協調機制的佈景下，國家公園的空間布局難免受部門和處所好處的掣肘，形成一些具有主要保護價值的區域難以納進空間布局計劃；難以統籌各部門和相關方就《國家公園法》相關立法條款達成共識，致使立法進程緩慢；難以統籌推動中心和處所編辦高效出臺國家公園治理機構設置計劃，導致第一批國家公園中仍有4個國家公園的治理機構仍未正式設立、三定計劃仍未正式出臺；統籌解決工礦企業加入、跨省國家公園“一園多軌制”等具體治理問題時面臨困難。

國家公園治理體制尚未完整理順，央地、部門間責權邊界不清問題仍然存在。重會議室出租要體現在：央地之間責權邊界私密空間不清。中心直教學接收理、中心和省級當局共管和中心委托省級當局代管3種治理形式均面臨中心和處所事權和收入責任劃分不清的問題，如針對礦業權和小水電加入中的央地事權和收入責任仍缺少明確界定。部門間責權邊界不清。如天然資源部和國家公園治理機構在國家公園內的天然資源調查監測、確權登記、產權治理、空間規劃、國土用處管束等方面事權和收入責任不清，形成了治理實踐中面臨一些窘境。各國家公園治理機構和處所當局間責權不清。當前仍存在國家公園治理機構和處所當局或處所林業和草原局同時承擔公園范圍內的天然資源治理事權的問題，多頭治理、責權不明問題仍然存在。

國家公園體系建設和治理過程中的多元參與缺乏。《樹立國家公園體制總體計劃》（以下簡稱《總體計劃》）提出：國家公園建設堅持“國家主導、配合參與”的原則。在國家公園的建設和治理實踐中，“國家主導”的原則已經充足獲得體現，但“配合參與”多逗留在理念層面和試點摸索階段，尚缺少具體的軌制舞蹈場地設定，這使我國國家公園體系建設面臨社區、公眾、公益組織、企業等多元主體實質性參與缺乏的制約。國家公園的創建、規1對1教學劃和治理在必定水平上仍面臨忽視國家公園與處所當局、周邊社區、公眾緊密關聯的“畫圈保護”的傾向，不難形成保1對1教學護和發展的牴觸，也形成了一些處所當局對創建國家公園心存疑慮，增添了國家公園體系建設的難度。

法令法規缺位，部門立法存在系統性問題。《國家公園法》遲遲未能出臺，當前國家公園治理的重要法令依據是《國家公園治理暫行辦法》。《國家公園治理暫行辦法》作為部門規章，法令位階低，難以協調多部門好處，難以為國家公園這一綜合性公同事務供給法令保證。由行業部門推動的國家公園立法或存在部門立法傾向，與國家公園的國家代表性、全平易近公益性理念不符。

尚未建成多元化資金保證機制。年夜部門樹立了國家公園體系的國家樹立了財政投進為主或市場投進為主的多元化資金機制支撐國家公園建設。《總體計劃》也指出要樹立財政投進為主的多元化資金保證機制。但一方面，我國國家公園建設尚缺乏國家公園建設財政專項資金，中心的收入力度與應承擔的全平易近公益性資源保護責任不婚配；另一方面，公益投進、社會資本投進機制不健全，投進仍非常無限，尚未構成對國家公園體系建設所需的年夜額資金的有用補充。

缺少系統的社區參與和惠益共享機制。課題組在舞蹈教室某一國家公園開展了社區參與國家公園建設與管理情況的社會調查，共在13個鄉鎮33個行政村發出418份調查問卷。此中，針對受訪者家庭住址和國家公園空間關系的調查，發現答覆“不明白”的受訪者高達50.2%，這反應了該國家公園建設和治理中社區參與的缺乏和當前國家公園社區參與機制的缺掉。同時，國家公園天然教導、生態親身經歷和特許經營項目標社區惠益共享機制不健全，社區從相關項目中獲益少，國家公園嚴格的生態保護辦法使社區的傳統生計遭到限制，而新興產業的發展未能有用改良社區生計，不難惹起國家公園和社區之間的牴觸。

關于健全中國國家公園管理體系的基礎原則和總體思緒的思慮

基礎原則

堅持國家主導。國家公園代表國家1對1教學抽像、關乎全平易近福祉，是國之年夜者，其資金投進、規劃布局、天然資源資產治理均需堅持國家主導的基礎原則。國家公園的天然資源資產屬于國家一切，最終應由中心統一行使一切權，同時承擔相應收入責任；國家公園的空間布局及調整優化，需求堅持科學性和“自上而下”的原則，將天然生態系統中最主要、天然景觀最獨特、天然遺產最精華、生物多樣性最富集的部門納進到國家公園體系，防止處所當局、相關部門基于處所和部門好處對空間布局進行干預。

堅持共建共治共享。共建共治共享與國家主導相輔相成，是國家公園全平易近公益性的應有之義。當局機制、市場機制、社會機制3種機制的多元共治是國家進行有用管理的幻想形態。特別是對于具有多重效能、觸及眾多主體和相關方的國家公園，其有用管理，需本著開放包涵的原則，樹立廣泛吸納社會組織、企業、社區等非國家主體參與國家公園建設與管理的軌制體系，調動分歧主體參與國家公園管理的積極性。

堅持以國民為中間。以國民為中間是中國國家管理體系的焦點價值尋求，也是國家公園管理體系應該遵守的基礎原則。國家公園管理體系建設需求堅持把增進國民福祉作為出發點和落腳點，除了為全社會供給優質生態產品和服務外，還需求為公眾供給更多更好的親近天然、認識天然、享用天然的機會。在推動全球最年夜的國家公園體系建設過程中，需求極力防止將國家公園建成封閉式與國民群眾隔離的“孤島”。從管理的視角看，以國民為中間，需凸起公眾、社區在國家公園管理的各個領域、環節的參與位置，并保證個人空間其基礎權益。

堅持軌制在私密空間管理體系中的焦點位置。小智治事、年夜智治制。軌制是確保國家公園各管理主體各司其職、各盡其責、協同管理的保證，需求堅持其在國家公園管理體系中的焦點位置。健全中國國家公園管理的體系的關鍵在于構建系統完備、科學規范、運行有用國家公園軌制體系，并將軌制優勢轉化為國家公園管理效能。

總體思緒

充足發揮“中國之治”的顯著優勢，在中國國家管理體交流系和管理才能現代化的總體框架下，推動國家公園管理體系改造。新中國成立以來，中國經歷了人類歷史上不凡的經濟增長和轉型，社會平安、精準扶貧、生態文明建設等領域也獲得了不凡成績，這些都充足體現了“中國之治”的顯著優勢。國家公園建設需充足發揮“中國之治”在堅持全國一盤棋、長遠規劃、集中氣力辦年夜事、以國民為中間等方面顯著優勢。中國國家公園管理體系需在中國國家管理體系和管理才能現代化的總體安排下穩步推動，且支撐國家公園管理的軌制體系需與中國特點社會主義經濟軌制、社會軌制相婚配、協同。

充足借鑒國際先進的管理經驗，實現共建共治共享。全球國家公園建設已有150余年歷史，積累了良多值得借鑒的管理經驗。如american國家公園的公眾參與軌制和志愿者體系、法國國家公園的多元共治、澳年夜利亞國家公園的社區共管具有借鑒意義。同時，全球天然保護地在公益管理、社區管理和的配合管理等方面積累了先進經驗。中國國家公園管理體系的建設，需充足借鑒這些先進經驗，力爭使中國國家公園成為全球國家公園后來居上的典范。

健全中國國家公園管理體系的理論框架和深化管理體系改造的建議

中國國家公園管理體系的理論框架

針對國家公園管理面臨的挑戰和問題，在中國國家管理體系和管理才能現代化建設總體框架下，應發揮“中國之治”統籌協調和“集中氣力辦年夜事”等優勢；可借鑒國際上區域性、流域性公同事務及國家公園管理經驗，樹立統籌決策機制、治理執行機制、科學決策與咨詢機制、社會參與機制“四位一體”的中國國家公園管理體系。這一管理體系將國家公園建設觸及的一切主體和好處相關方納進管理框架（圖1），體現了《總體計劃》提出的“樹立健全當局、企業、社會組織和公眾配合參與國家公園舞蹈教室保護治理的長效機制，摸索社會氣力參與天然資源治理和生態保護的新形式”的基礎原則，并且無望破解單一的當局管理所面臨的各類問題和挑戰，下降管理本錢，進步管理的成效。

深化國家公園管理體系改造的建議

樹立統籌決策機制，破解國家公園建設面臨的統籌協調難題。在國家層面，樹立由國務院領導，國家林業和草原局、天然資源部、生態環境部、水利部、農業農村部、中心編辦、財政部等相關部門，處所當局，以教學場地及行業協會、公益組織等配合組成的國家公園建設統籌協調領導小組；該領導小組將在國家公園立法、機構設置、事權與財權劃分、空間布局、資金機制、跨部門和跨區協調等觸及全局的事務中發揮統籌協調感化，以解決當前國家公園建設面臨的統籌協調難題。在具體國家公園層面，樹立由國家公園、處所當局、社區代表組成的國家公園治理委員會軌制，促進好處相關方參與國家公園建設與治理中的嚴重決策事務。

深化治理體制改造，樹立職責明確、依法行政國家公園當局管理體系。優化中心和處所事權和財權劃分。近期需盡快明確中心直接收理、中心和省級當局共管和中心委托省級當局代管3私密空間種分歧治理形式下的中心和處所事權，并樹立與事權相婚配的財政體制。從長遠看，國家公園內全平易近一切天然資源資產一切權最終“姑娘就是姑娘，快看，我們快到家了！”應過渡到由中心當局直接行使，并樹立財事婚配的國家公園中心資金保證軌制。明確部門間的責權邊界，特別是國家公園治理機構和天然資源部在公園內的天然資源確權登記、國土空間規劃和用處管束方面的權責邊界。制訂國家公園范圍內國家公園治理機構和處所當局的權力清單、責任清單，明確園、地責權邊界。研討在新一輪機構改造中成立實體化國家公園治理局，以強化國家公園中心事權和當局管理才能的需要性和可行性。

健全多方全過程參與國家公園建設與治理的軌制體系，促進共建共治共享。科研團體、公益組織、企業、社區、公眾是國家公園建設的主要相關方，在國家公園建設與治理中能夠發揮各自的優勢和獨特感化。促進這些好處相關方的全過程參與對于晉陞國家公園管理效能具有主要意義。針對當前中國國家公園管理面臨的多元參與缺乏的問題，應進一個步驟健全從立法、軌制建設、標準制訂、空間布局，到單體國家公園的創建、規劃、運營治理、生態修復、評估等全過程多方參與的軌制體系，并將相關方參與國家公園建設的原則和請求在《國家公園法》中予以固化。當前，中國已經進進個人空間推動一批新的國家公園創建階段，需求高度重視國家公園創建和總體規劃過程中的多方參與，特別是國家公園邊界劃分和效能區劃分，需求樹立有用的參與機制，以保證當地當局和社區的基礎權益。國家公園總體規劃需兼個人空間顧國家公園建設的多種效能和多元目標，需求廣泛吸納生態學、林學、地輿學、治理學、經濟學、社會學、教導學等領域專家參與，以確保規劃的專業性、科學性。

健全科學決策與咨詢機制，促進科學決策、平易近主決策、依法決策。在國家和公園層面組建由科學家、社會組織專家、行業代表等構成的綜合性專家委員會，對于跨學科的、觸及多好處相關方的綜合性事務，發揮專家委員會的群體性決策咨詢職能。根據決策事項的潛在生態環境、社會影響和決策的復雜水平，制訂專家委員會參與決策的事權清單，若存在較高的潛在生態環境影響或社會影響，需通過法定流程明確專家委員會參與決策；對于潛在社會影響較高或決策難度年夜的事項，還需啟動包括重要相關方的多方論證機制。

拓寬國家公園管理的空間和職責范圍，樹立和諧共贏的園地關系。周邊處所當局和社區是國家公園休戚相關的命運配合體，其發展質量直接關系到國家公園管理成效。建議由國家發展和改造委員會牽頭，樹立一批環國家公園綠色發展現范區，并婚配地盤、財稅、金融政策予以支撐。示范區建設可充足應用國家公園brand價值和生態環境優勢，打造環國家公園游玩、康養、研學、研發、會展、文創、綠色農牧業、戶外裝備制造業等綠色產業發展帶和產業集群，讓國家公園保護好最珍貴天然資產的同時，造福處所經濟可持續發展。同時，優化國家公園治理機構的職能設置裝備擺設，在國家公園治理機構的“三定”計劃中設置專門的社區發展協調部門，增添公園內社區協調管理和公園外綠色發展統籌協調職能，樹立和諧共贏的園地關系。

（作者：黃寶榮，中國科學院科技戰略咨詢研討院。《中國科學院院刊》供稿）

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